Sammanfattning av publikation

Hovemyr & Ratcovich, 2018 🔗

RÀttsliga hinder för att ersÀtta rÀtten att söka asyl i EU med ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem

År: 2018

Typ av text: Policy brief, lanserades pĂ„ ett seminarium pĂ„ Almedalsveckan och Ă€r baserad pĂ„ Hovemyrs examensarbete i migrationsrĂ€tt pĂ„ juristprogrammet vid Uppsala universitet: Out of sight, out of mind – hinder för att ersĂ€tta rĂ€tten att söka asyl med enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem.

Publicerad av: FORES – forum för reformer och entreprenörskap – grön och liberal tankesmedja som har migration och integration som ett av sina fyra huvudomrĂ„den.

SprÄk: Svenska

Författare: Tove Hovemyr & Martin Ratcovich

Antal sidor: 19

TillgĂ€nglig pĂ„:  

https://fores.se/wp-content/uploads/2018/09/Policy-brief-Hinder-for-ett-EU-gemensamt-kvotflyktingsystem-Hovemyr-Ratcovich.pdf

Vad texten handlar om 

“Syftet med denna policy brief Ă€r att redogöra för vissa folkrĂ€ttsliga hinder för ett asylsystem i EU som enbart bestĂ„r av kvotflyktingmottagande. Moderaternas förslag anvĂ€nds som utgĂ„ngspunkt eftersom det hittills Ă€r det enda med sĂ„dan innebörd i svensk politik. Det gör denna policy brief relevant för den migrationspolitiska debatten i Sverige. Den rĂ€ttsliga analysen Ă€r emellertid av allmĂ€n karaktĂ€r och delar av den kan Ă€ven anvĂ€ndas för andra förslag med motsvarande innebörd, det vill sĂ€ga att asylsökande ska överföras frĂ„n en medlemsstat i EU till ett sĂ„ kallat sĂ€kert omrĂ„de i en stat utanför EU dĂ€r asylansökan ska prövas” (s. 1). Texten redogör kort för liknande förslag, som Moderaternas, i andra europeiska lĂ€nder, samt gĂ€llande rĂ€tt med specifikt fokus pĂ„ principen om “non refoulement” och dess innebörd och en kritisk diskussion kring huruvida den Ă€r förenlig med en övergĂ„ng till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. 

Viktigaste resultat

– “Ett centralt syfte med förslaget om enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem Ă€r att utjĂ€mna medlemsstaternas ansvarstagande för asylmottagandet. Ett sĂ„dant system skulle sannolikt ge goda förutsĂ€ttningar för EU:s medlemsstater att planera och fördela asylmottagandet. Ansvaret skulle möjligen bli jĂ€mnare mellan EU:s medlemsstater men inte globalt. Även om Moderaterna inte anger var sĂ€kra omrĂ„den ska upprĂ€ttas framstĂ„r det som sannolikt att de skulle ligga nĂ€ra de stater som mĂ€nniskor flyr frĂ„n. Det Ă€r dĂ€rför troligt att andra stater i EU:s nĂ€romrĂ„de, som redan idag tar ett stort ansvar, skulle förvĂ€ntas ta ett Ă€nnu större ansvar. Ett sĂ„dant system skulle sĂ„ledes utjĂ€mna ansvarsfördelningen inom EU men kraftigt snedfördela ansvarstagandet för de stater dĂ€r de sĂ€kra omrĂ„dena skulle ligga 
 Moderaternas förslag förklarar inte varför andra stater skulle tillĂ„ta lĂ€ger inom deras territorier och samtycka till att ta emot asylsökande frĂ„n EU.46 Även om det inte kan uteslutas att vissa stater skulle kunna gĂ„ med pĂ„ det i utbyte mot ekonomisk ersĂ€ttning eller annat stöd, framstĂ„r det som osannolikt att det skulle kunna handla om nĂ„got större antal asylsökande – sĂ„vida inte ersĂ€ttningen eller stödet ocksĂ„ skulle vara mycket stora. Under 2015 var det fler Ă€n 1,3 miljoner mĂ€nniskor som sökte asyl i EU. Sedan dess har antalet asylsökande sjunkit drastiskt till ca 700 000 under 2017.47 Om tredje lĂ€nder, trots erbjudande om betalning eller andra gentjĂ€nster, skulle vĂ€gra att ta emot asylsökande frĂ„n EU Ă€r det svĂ„rt att se att detta skulle vara en framkomlig vĂ€g” (s. 5). 

– “Det första hindret som principen om non-refoulement stĂ€ller upp för ett sĂ„dant kvotflyktingsystem som Moderaterna har föreslagit gĂ€ller vilka krav som ska stĂ€llas pĂ„ de sĂ„ kallade sĂ€kra omrĂ„den som asylsökande ska sĂ€ndas till. Det behöver sĂ€kerstĂ€llas att ingen utvisad eller avvisad riskerar att utsĂ€ttas för förföljelse eller illabehandling i strid med principen om non-refoulement. Detta stĂ€ller krav dels pĂ„ de praktiska förhĂ„llandena i flyktinglĂ€gret avseende till exempel mat eller sjukvĂ„rd, dels pĂ„ skydd mot andra mĂ€nniskor i eller i nĂ€rheten av lĂ€gret. Det rĂ€cker inte att se till förhĂ„llandena i UNHCR:s flyktinglĂ€ger i dagslĂ€get och dra slutsatsen att det Ă€r tillrĂ€ckligt att de sĂ„ kallade sĂ€kra omrĂ„dena hĂ„ller samma standard. SkĂ€let Ă€r att förhĂ„llandena i UNHCR:s lĂ€ger inte har prövats enligt principen om non-refoulement. Dessutom har Europadomstolen förklarat att det inte i sig Ă€r tillrĂ€ckligt med UNHCR:s blotta nĂ€rvaro för att ett omrĂ„de ska kunna anses vara sĂ€kert utan det krĂ€vs att asylsökande Ă€r garanterade skydd i landet. Vidare mĂ„ste det garanteras att utvisade eller avvisade inte riskerar att sĂ€ndas vidare till osĂ€kra förhĂ„llanden. Det krĂ€vs alltsĂ„ garantier att asylsökande som har satts i lĂ€gren inte utsĂ€tts för tortyr, förföljelse, kedjerefoulering eller andra grymma, omĂ€nskliga eller krĂ€nkande förhĂ„llanden. För det andra förhindrar rĂ€ttssĂ€kerhetsgarantier och processuella krav som följer av principen om non-refoulement ett sĂ„dant asylsystem som Moderaterna har föreslagit. Asylsökande som Ă€ndĂ„ tar sig till Sverige eller nĂ„gon annan medlemsstat i EU har rĂ€tt till en individuell prövning innan avvisning eller utvisning. Det följer av sĂ„vĂ€l principen om non-refoulement som förbudet mot kollektiva utvisningar. Som redan nĂ€mnts har Europadomstolen slagit fast att det inte gĂ„r att frĂ„ngĂ„ kravet pĂ„ individuell prövning genom att förutsĂ€tta att ett land utgör ett sĂ„ kallat sĂ€kert land. Detta har Ă€ven bekrĂ€ftats av EU-domstolen. Staten har alltsĂ„ en skyldighet att bedöma om den enskilde migranten riskerar förföljelse eller annan illabehandling i ett sĂ„ kallat sĂ€kert omrĂ„de innan en överföring till omrĂ„det kan ske. Annars skulle överföringen ske i strid med sĂ„vĂ€l principen om non-refoulement som förbudet mot kollektiva utvisningar 
 Det finns vidare ett krav pĂ„ att prövningen ska ske innan en utvisning eller avvisning verkstĂ€lls. Detta eftersom rĂ€tten till effektivt rĂ€ttsmedel enligt Europakonventionen tillsammans med principen om non-refoulement enligt konventionen innebĂ€r en rĂ€tt till ett rĂ€ttsmedel som skjuter upp verkstĂ€lligheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. VerkstĂ€lligheten ska skjutas upp till dess att prövningen Ă€r klar och det har konstaterats att avvisningen eller utvisningen inte skulle stĂ„ i strid med principen. Det betyder i praktiken att en asylsökande inte fĂ„r utvisas om det finns skĂ€l att pröva om utvisningen skulle stĂ„ i strid med principen om non-refoulement. Det kan till exempel rĂ€cka med att ansvariga myndigheter fĂ„r tillgĂ„ng till rapporter frĂ„n pĂ„litliga kĂ€llor som ger vid handen att asylsökande som sĂ€nds till lĂ€gren löper risk för förföljelse eller illabehandling. Att principen om non-refoulement medför en skyldighet att göra en individuell prövning bekrĂ€ftas Ă€ven av gĂ€llande EU-rĂ€tt. Till exempel följer det av art. 38.2 i EU:s asylprocedurdirektiv att medlemsstaterna, för att kunna förutsĂ€tta att ett tredjeland Ă€r sĂ€kert, ska införa bestĂ€mmelser som bland annat ger den enskilde rĂ€tt till en individuell bedömning, allra minst genom en möjlighet för den enskilde att överklaga och anföra att ett tredjeland inte Ă€r sĂ€kert för personen. DĂ€rtill fĂ„r en medlemsstat endast betrakta ett tredjeland som sĂ€kert om statens myndigheter Ă€r övertygade om att en asylsökande inte kommer att utsĂ€ttas för förföljelse, tortyr eller annan behandling i strid med principen om non-refoulement enligt sĂ„vĂ€l flyktingkonventionen som andra folkrĂ€ttsliga instrument samt kommer ges möjlighet att söka asyl. Det följer av art. 38.1 i 7 direktivet. Kravet pĂ„ att myndigheterna ska vara övertygade Ă€r ett högt stĂ€llt beviskrav. Det betyder att en presumtion om att ett tredjeland Ă€r sĂ€kert inte ska gĂ€lla vid tvivel om det verkligen Ă€r sĂ€kert för den asylsökande” (s. 5-6). 

– “För att de krav som stĂ€lls upp av folkrĂ€ttens regler om flyktingars mĂ€nskliga rĂ€ttigheter, inbegripet flyktingkonventionen och Europakonventionen, ska kunna anses vara garanterade behöver det pĂ„ förhand avgöras vilken eller vilka stater eller organ som har ansvar för de sĂ€kra omrĂ„dena. Som redan nĂ€mnts behöver det sĂ€kerstĂ€llas att utvisade eller avvisade inte utsĂ€tts för förföljelse, kedjerefoulering eller annan illabehandling. Ansvaret kompliceras ytterligare av frĂ„gor om vilken eller vilka stater eller organ som ska ha kontroll över lĂ€gren. Om det Ă€r oklart vem som kontrollerar lĂ€gren och förhĂ„llandena dĂ€r, gĂ„r det i praktiken inte att utvisa asylsökande dit, eftersom risken för förföljelse eller illabehandling i strid med principen om nonrefoulement dĂ„ inte kan uteslutas” (s. 7). 

– “Vilken eller vilka stater eller organ ska ha jurisdiktion över dessa omrĂ„den? Ett uppenbart alternativ Ă€r staten dĂ€r det sĂ€kra omrĂ„det Ă€r belĂ€get. Detta verkar vid första anblick mest rimligt eftersom en stats jurisdiktion i huvudsak sammanhĂ€nger med dess territorium. Det Ă€r dock inte uppenbart att nĂ„gon stat frivilligt skulle Ă„ta sig ett sĂ„ stort ansvar för mĂ€nniskor pĂ„ flykt. De flesta av de tĂ€nkbara staterna har anstrĂ€ngda ekonomier och statliga resurser redan idag. Även om EU skulle betala stora summor till andra stater i utbyte mot tillstĂ„nd att överföra asylsökande till sĂ€kra omrĂ„den skulle det i praktiken vara svĂ„rt att verkstĂ€lla utvisningar om det inte kan sĂ€kerstĂ€llas att lĂ€gren lever upp till internationella krav 
 Ett annat alternativ Ă€r att medlemsstaterna i EU gemensamt ombesörjer lĂ€gren, likt samarbetet inom europeiska grĂ€ns- och kustbevakningen, och att de gemensamt har jurisdiktion över dessa omrĂ„den. Risken Ă€r dock att en sĂ„dan ordning medför en alltför oklar ansvarsfördelning 
 För att kunna garantera asylsökandes sĂ€kerhet Ă€r det alltsĂ„ tydligt att det pĂ„ förhand behöver avgöras vilken eller vilka stater eller organ som ansvarar för förhĂ„llandena i lĂ€ger som upprĂ€ttas inom ramen för ett eventuellt EU-gemensamt kvotflyktingsystem. Om detta inte sker Ă€r det i praktiken inte möjligt att utvisa dit i enlighet med principen om non-refoulement.” (s. 8). 

– “Om mĂ€nniskor pĂ„ flykt inte har nĂ„gra andra möjligheter att fĂ„ skydd Ă€n genom att ta sig till sĂ€rskilda lĂ€ger riskerar dessa omrĂ„den att bli mĂ„ltavlor för attacker. I vĂ€rsta fall förflyttar sig dĂ„ risken för förföljelse bara till grannlandet, under förutsĂ€ttning att de som utövar förföljelsen har resurserna och möjligheterna att ta sig dit. Det behövs en beredskap bĂ„de för att sĂ€kerstĂ€lla sĂ€kerheten pĂ„ plats och för att pröva risken vid 9 utvisning eller avvisning till sĂ„dana omrĂ„den. Sannolikt skulle EU:s medlemsstater behöva bidra med militĂ€r eller andra kvalificerade resurser för att garantera sĂ€kerheten i dessa lĂ€ger och i nödfall behöva evakuera delar av eller hela lĂ€ger som utsĂ€tts för mycket vĂ„ld” (s. 8). 

– “Problemet Ă€r givetvis inte utökade möjligheter att söka asyl i EU frĂ„n platser utanför EU eller att öka stödet till flyktinglĂ€ger utanför EU. Detta Ă€r vĂ€lkommet. Problemet Ă€r istĂ€llet förslaget att flyktingar och migranter ska utvisas utan nĂ„gon som helst föregĂ„ende prövning, det vill sĂ€ga utan att man vet om de kommer att utsĂ€ttas för förföljelse eller andra allvarliga former av illabehandling. Det Ă€r just detta vi menar skulle stĂ„ i strid med flyktingkonventionen och grundlĂ€ggande regler om mĂ€nskliga rĂ€ttigheter” (s. 9). 

Sammanfattad av: Alva Nissen