Rättsliga hinder för att ersätta rätten att söka asyl i EU med ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem

År: 2018

Typ av text: Policy brief, lanserades på ett seminarium på Almedalsveckan och är baserad på Hovemyrs examensarbete i migrationsrätt på juristprogrammet vid Uppsala universitet: Out of sight, out of mind – hinder för att ersätta rätten att söka asyl med enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem.

Publicerad av: FORES – forum för reformer och entreprenörskap – grön och liberal tankesmedja som har migration och integration som ett av sina fyra huvudområden.

Språk: Svenska

Författare: Tove Hovemyr & Martin Ratcovich

Antal sidor: 19

Tillgänglig på:  

https://fores.se/wp-content/uploads/2018/09/Policy-brief-Hinder-for-ett-EU-gemensamt-kvotflyktingsystem-Hovemyr-Ratcovich.pdf

Vad texten handlar om 

“Syftet med denna policy brief är att redogöra för vissa folkrättsliga hinder för ett asylsystem i EU som enbart består av kvotflyktingmottagande. Moderaternas förslag används som utgångspunkt eftersom det hittills är det enda med sådan innebörd i svensk politik. Det gör denna policy brief relevant för den migrationspolitiska debatten i Sverige. Den rättsliga analysen är emellertid av allmän karaktär och delar av den kan även användas för andra förslag med motsvarande innebörd, det vill säga att asylsökande ska överföras från en medlemsstat i EU till ett så kallat säkert område i en stat utanför EU där asylansökan ska prövas” (s. 1). Texten redogör kort för liknande förslag, som Moderaternas, i andra europeiska länder, samt gällande rätt med specifikt fokus på principen om “non refoulement” och dess innebörd och en kritisk diskussion kring huruvida den är förenlig med en övergång till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. 

Viktigaste resultat

– “Ett centralt syfte med förslaget om enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem är att utjämna medlemsstaternas ansvarstagande för asylmottagandet. Ett sådant system skulle sannolikt ge goda förutsättningar för EU:s medlemsstater att planera och fördela asylmottagandet. Ansvaret skulle möjligen bli jämnare mellan EU:s medlemsstater men inte globalt. Även om Moderaterna inte anger var säkra områden ska upprättas framstår det som sannolikt att de skulle ligga nära de stater som människor flyr från. Det är därför troligt att andra stater i EU:s närområde, som redan idag tar ett stort ansvar, skulle förväntas ta ett ännu större ansvar. Ett sådant system skulle således utjämna ansvarsfördelningen inom EU men kraftigt snedfördela ansvarstagandet för de stater där de säkra områdena skulle ligga … Moderaternas förslag förklarar inte varför andra stater skulle tillåta läger inom deras territorier och samtycka till att ta emot asylsökande från EU.46 Även om det inte kan uteslutas att vissa stater skulle kunna gå med på det i utbyte mot ekonomisk ersättning eller annat stöd, framstår det som osannolikt att det skulle kunna handla om något större antal asylsökande – såvida inte ersättningen eller stödet också skulle vara mycket stora. Under 2015 var det fler än 1,3 miljoner människor som sökte asyl i EU. Sedan dess har antalet asylsökande sjunkit drastiskt till ca 700 000 under 2017.47 Om tredje länder, trots erbjudande om betalning eller andra gentjänster, skulle vägra att ta emot asylsökande från EU är det svårt att se att detta skulle vara en framkomlig väg” (s. 5). 

– “Det första hindret som principen om non-refoulement ställer upp för ett sådant kvotflyktingsystem som Moderaterna har föreslagit gäller vilka krav som ska ställas på de så kallade säkra områden som asylsökande ska sändas till. Det behöver säkerställas att ingen utvisad eller avvisad riskerar att utsättas för förföljelse eller illabehandling i strid med principen om non-refoulement. Detta ställer krav dels på de praktiska förhållandena i flyktinglägret avseende till exempel mat eller sjukvård, dels på skydd mot andra människor i eller i närheten av lägret. Det räcker inte att se till förhållandena i UNHCR:s flyktingläger i dagsläget och dra slutsatsen att det är tillräckligt att de så kallade säkra områdena håller samma standard. Skälet är att förhållandena i UNHCR:s läger inte har prövats enligt principen om non-refoulement. Dessutom har Europadomstolen förklarat att det inte i sig är tillräckligt med UNHCR:s blotta närvaro för att ett område ska kunna anses vara säkert utan det krävs att asylsökande är garanterade skydd i landet. Vidare måste det garanteras att utvisade eller avvisade inte riskerar att sändas vidare till osäkra förhållanden. Det krävs alltså garantier att asylsökande som har satts i lägren inte utsätts för tortyr, förföljelse, kedjerefoulering eller andra grymma, omänskliga eller kränkande förhållanden. För det andra förhindrar rättssäkerhetsgarantier och processuella krav som följer av principen om non-refoulement ett sådant asylsystem som Moderaterna har föreslagit. Asylsökande som ändå tar sig till Sverige eller någon annan medlemsstat i EU har rätt till en individuell prövning innan avvisning eller utvisning. Det följer av såväl principen om non-refoulement som förbudet mot kollektiva utvisningar. Som redan nämnts har Europadomstolen slagit fast att det inte går att frångå kravet på individuell prövning genom att förutsätta att ett land utgör ett så kallat säkert land. Detta har även bekräftats av EU-domstolen. Staten har alltså en skyldighet att bedöma om den enskilde migranten riskerar förföljelse eller annan illabehandling i ett så kallat säkert område innan en överföring till området kan ske. Annars skulle överföringen ske i strid med såväl principen om non-refoulement som förbudet mot kollektiva utvisningar … Det finns vidare ett krav på att prövningen ska ske innan en utvisning eller avvisning verkställs. Detta eftersom rätten till effektivt rättsmedel enligt Europakonventionen tillsammans med principen om non-refoulement enligt konventionen innebär en rätt till ett rättsmedel som skjuter upp verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Verkställigheten ska skjutas upp till dess att prövningen är klar och det har konstaterats att avvisningen eller utvisningen inte skulle stå i strid med principen. Det betyder i praktiken att en asylsökande inte får utvisas om det finns skäl att pröva om utvisningen skulle stå i strid med principen om non-refoulement. Det kan till exempel räcka med att ansvariga myndigheter får tillgång till rapporter från pålitliga källor som ger vid handen att asylsökande som sänds till lägren löper risk för förföljelse eller illabehandling. Att principen om non-refoulement medför en skyldighet att göra en individuell prövning bekräftas även av gällande EU-rätt. Till exempel följer det av art. 38.2 i EU:s asylprocedurdirektiv att medlemsstaterna, för att kunna förutsätta att ett tredjeland är säkert, ska införa bestämmelser som bland annat ger den enskilde rätt till en individuell bedömning, allra minst genom en möjlighet för den enskilde att överklaga och anföra att ett tredjeland inte är säkert för personen. Därtill får en medlemsstat endast betrakta ett tredjeland som säkert om statens myndigheter är övertygade om att en asylsökande inte kommer att utsättas för förföljelse, tortyr eller annan behandling i strid med principen om non-refoulement enligt såväl flyktingkonventionen som andra folkrättsliga instrument samt kommer ges möjlighet att söka asyl. Det följer av art. 38.1 i 7 direktivet. Kravet på att myndigheterna ska vara övertygade är ett högt ställt beviskrav. Det betyder att en presumtion om att ett tredjeland är säkert inte ska gälla vid tvivel om det verkligen är säkert för den asylsökande” (s. 5-6). 

– “För att de krav som ställs upp av folkrättens regler om flyktingars mänskliga rättigheter, inbegripet flyktingkonventionen och Europakonventionen, ska kunna anses vara garanterade behöver det på förhand avgöras vilken eller vilka stater eller organ som har ansvar för de säkra områdena. Som redan nämnts behöver det säkerställas att utvisade eller avvisade inte utsätts för förföljelse, kedjerefoulering eller annan illabehandling. Ansvaret kompliceras ytterligare av frågor om vilken eller vilka stater eller organ som ska ha kontroll över lägren. Om det är oklart vem som kontrollerar lägren och förhållandena där, går det i praktiken inte att utvisa asylsökande dit, eftersom risken för förföljelse eller illabehandling i strid med principen om nonrefoulement då inte kan uteslutas” (s. 7). 

– “Vilken eller vilka stater eller organ ska ha jurisdiktion över dessa områden? Ett uppenbart alternativ är staten där det säkra området är beläget. Detta verkar vid första anblick mest rimligt eftersom en stats jurisdiktion i huvudsak sammanhänger med dess territorium. Det är dock inte uppenbart att någon stat frivilligt skulle åta sig ett så stort ansvar för människor på flykt. De flesta av de tänkbara staterna har ansträngda ekonomier och statliga resurser redan idag. Även om EU skulle betala stora summor till andra stater i utbyte mot tillstånd att överföra asylsökande till säkra områden skulle det i praktiken vara svårt att verkställa utvisningar om det inte kan säkerställas att lägren lever upp till internationella krav … Ett annat alternativ är att medlemsstaterna i EU gemensamt ombesörjer lägren, likt samarbetet inom europeiska gräns- och kustbevakningen, och att de gemensamt har jurisdiktion över dessa områden. Risken är dock att en sådan ordning medför en alltför oklar ansvarsfördelning … För att kunna garantera asylsökandes säkerhet är det alltså tydligt att det på förhand behöver avgöras vilken eller vilka stater eller organ som ansvarar för förhållandena i läger som upprättas inom ramen för ett eventuellt EU-gemensamt kvotflyktingsystem. Om detta inte sker är det i praktiken inte möjligt att utvisa dit i enlighet med principen om non-refoulement.” (s. 8). 

– “Om människor på flykt inte har några andra möjligheter att få skydd än genom att ta sig till särskilda läger riskerar dessa områden att bli måltavlor för attacker. I värsta fall förflyttar sig då risken för förföljelse bara till grannlandet, under förutsättning att de som utövar förföljelsen har resurserna och möjligheterna att ta sig dit. Det behövs en beredskap både för att säkerställa säkerheten på plats och för att pröva risken vid 9 utvisning eller avvisning till sådana områden. Sannolikt skulle EU:s medlemsstater behöva bidra med militär eller andra kvalificerade resurser för att garantera säkerheten i dessa läger och i nödfall behöva evakuera delar av eller hela läger som utsätts för mycket våld” (s. 8). 

– “Problemet är givetvis inte utökade möjligheter att söka asyl i EU från platser utanför EU eller att öka stödet till flyktingläger utanför EU. Detta är välkommet. Problemet är istället förslaget att flyktingar och migranter ska utvisas utan någon som helst föregående prövning, det vill säga utan att man vet om de kommer att utsättas för förföljelse eller andra allvarliga former av illabehandling. Det är just detta vi menar skulle stå i strid med flyktingkonventionen och grundläggande regler om mänskliga rättigheter” (s. 9). 

Sammanfattad av: Alva Nissen