Byta spÄr: Ett nÄlsöga mellan asyl och arbete
Ă r: 2015
Typ av text: Bokkapitel, I Calleman & Herzfeld Olsson (ed.), Arbetskraft frÄn hela vÀrlden: Hur blev det med 2008 Ärs reform? (pp. 290-330)
Publicerad av: Delegationen för migrationsstudier
SprÄk: Svenska
Författare: Catharina Calleman
Antal sidor: 43
TillgÀnglig pÄ: http://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:894360/FULLTEXT01.pdf
Vad texten handlar om
Texten Àr en undersökning av hur möjligheten att byta spÄr frÄn att vara asylsökande med avslag till att ha uppehÄllstillstÄnd pÄ basis av arbetstillstÄnd anvÀnts och tillÀmpats under 2013. I den första delen redogörs för hur rÀtten för asylsökande att arbeta under asyltiden kom till och hur möjligheten till spÄrbyte uppkom 2008. Fokus dÀr ligger pÄ argument för och emot. Den andra delen Àr en genomgÄng av de 484 ansökningar om spÄrbyte frÄn före detta asylsökande som inkom till Migrationsverket Är 2013, med kategorisering av grund för olika avslag. Cirka en tredjedel av de sökande fick bifall Är 2013.
Viktigaste resultat
âFör att en person som har fĂ„tt avslag pĂ„ sin ansökan om asyl ska kunna stanna i landet och söka arbetstillstĂ„nd mĂ„ste hen dels redan ha haft en anstĂ€llning i fyra mĂ„nader, dels ha ett erbjudande om fortsatt anstĂ€llning i minst ett Ă„r. I bĂ„da fallen krĂ€vs anstĂ€llningsvillkor som det gĂ„r att försörja sig pĂ„ och som inte Ă€r sĂ€mre Ă€n de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Personen mĂ„ste ocksĂ„ ha lĂ€mnat in sin ansökan senast tvĂ„ veckor efter det att beslutet om avslag pĂ„ asylansökan har vunnit laga kraft. Kraven Ă€r med andra ord höga. Relativt fĂ„ personer har ansökt om att fĂ„ byta spĂ„r under de Ă„r som möjligheten har funnits och betydligt fĂ€rre har fĂ„tt bifall till sin ansökan.â (292)
âĂven om förhĂ„llandena var ”nĂ„got oklara”, ansĂ„g regeringen att en bidragande orsak till den ökade asylinströmningen under det senaste decenniet kunde vara att det spridits kunskap om att det gick att arbeta i Sverige under asylprocessen (prop. 2007/08:147, s. 43 f.).10 Ett problem, som hade blivit allt vanligare, var frĂ„nvaron av identitetshandlingar. Under Ă„r 1999 hade 65 procent av de asylsökande i Ă„ldrarna 16â64 Ă„r saknat pass eller andra identitetshandlingar. Under Ă„r 2007 var andelen 94 procent. Detta var resurskrĂ€vande och förlĂ€ngde handlĂ€ggningstiderna. Regeringen ansĂ„g dĂ€rför att asylsökande, som saknade identitetshandlingar och inte medverkade till att klarlĂ€gga sin identitet, inte skulle ha rĂ€tt att arbeta (prop. 2007/08:147, s. 45).11 RĂ€tten att arbeta under handlĂ€ggningstiden inskrĂ€nktes och antalet asylsökande som fick den rĂ€tten minskade dĂ€rmed frĂ„n knappt 17 000 Ă„r 2008 till knappt 4 000 Ă„r 2010 (Migrationsverkets statistikavdelning).â (296)
âSamtidigt som kraven alltsĂ„ skĂ€rptes 2008 för asylsökandes rĂ€tt att arbeta under handlĂ€ggningstiden, infördes nya regler för personer vilkas ansökan om asyl hade avslagits. Det var dĂ„ som möjligheterna till ”spĂ„rbyte” infördes.â (296)
âArbetslinjen med ”individens ansvar för sin egen försörjning” var det dominerande motivet för lagstiftningen pĂ„ omrĂ„det.â (303)
âMotstĂ„ndet mot en rĂ€tt för asylsökande att arbeta under vĂ€ntetiden har byggt pĂ„ antaganden om att en sĂ„dan rĂ€tt skulle kunna leda till att ansökningar om asyl skulle fĂ„ med arbetsmarknaden att göra snarare Ă€n med behovet av skydd och att asylrĂ€tten skulle riskera att urholkas. Detta Ă€r Ă„terkommande argument, men det presenteras inga belĂ€gg för nĂ„gra sĂ„dana konsekvenser av möjligheten till spĂ„rbyte.â (303)
âEtt relativt stort antal ansökningar hade avvisats pĂ„ grund av att de kommit in vid fel tidpunkt; ett stort antal hade kommit in för sent och ganska mĂ„nga hade kommit in för tidigt.â (322)
âNĂ„got mindre Ă€n hĂ€lften av samtliga ansökningar hade avslagits pĂ„ en rad olika grunder. Eftersom ansökningarna ganska ofta avslĂ„s pĂ„ mer Ă€n en grund Ă€r det inte möjligt att göra nĂ„gon strikt rangordning mellan grunderna. En fjĂ€rdedel av ansökningarna avslogs pĂ„ grund av att sökanden tidigare hade fĂ„tt Ă„terreseförbud, till exempel dĂ€rför att personen ”tidigare har hĂ„llit sig undan verkstĂ€llighet”, vanligen pĂ„ tvĂ„ Ă„r. Ett tiotal personer hade saknat godkĂ€nda pass (de hade pass frĂ„n Afghanistan eller Irak). De hade dĂ€rmed inte varit undantagna frĂ„n kravet pĂ„ arbetstillstĂ„nd och hade sĂ„ledes inte haft rĂ€tt att arbeta under handlĂ€ggningstiden, och det arbete som de trots detta faktiskt utfört, kunde dĂ€rför inte lĂ€ggas till grund för en ansökan. OcksĂ„ i nĂ„gra andra fall avslogs ansökan dĂ€rför att sökanden hade saknat rĂ€tt att arbeta under handlĂ€ggningstiden utan att orsaken framgick. En person fanns pĂ„ spĂ€rrlista i Schengens informationssystem och en annan hade begĂ„tt brott (stöld och snatteri) ett flertal gĂ„nger och detta blev grunder för avslag. I ungefĂ€r 125 fall, dvs. cirka en fjĂ€rdedel av alla fall, hade den hittillsvarande anstĂ€llningen eller anstĂ€llningsvillkoren ensamma lett till avslag pĂ„ ansökan. Det rörde sig i relativt mĂ„nga fall om att sökanden grundade sin ansökan pĂ„ mer Ă€n en anstĂ€llning, att anstĂ€llningen inte hade varat i sex mĂ„nader eller, framför allt, att anstĂ€llningsvillkoren inte ansĂ„gs motsvara kraven (eller flera av dessa skĂ€l samtidigt). I frĂ„ga om anstĂ€llningsvillkoren gĂ€llde det sĂ€rskilt ofta att försĂ€kringarna inte ansĂ„gs tillrĂ€ckliga. Ansökningarna visar att de asylsökande ibland fĂ„r mycket dĂ„liga villkor. De visar ocksĂ„ att de ibland har haft anstĂ€llningar utan att vara undantagna frĂ„n kravet pĂ„ arbetstillstĂ„nd, dvs. utan att ha haft rĂ€tt att arbeta.â (322-323)
âDe ”kvalifikationskrav” som lagstiftningen stĂ€ller pĂ„ de tidigare asylsökande genom villkoret om ett antal mĂ„naders anstĂ€llning och erbjudande om fortsatt anstĂ€llning i ett Ă„r pĂ„ kollektivavtalsenliga villkor, Ă€r sĂ„ högt stĂ€llt att bara en mycket liten del av alla före detta asylsökande kan tĂ€nkas leva upp till det.â (323)
âEn av undersökningens frĂ„gor gĂ€llde om tillĂ€mpningen av reglerna om spĂ„rbyte var rĂ€ttssĂ€ker i meningen förutsĂ€gbar för de sökande. Vad gĂ€ller Ă„terreseförbud som grund för avslag förefaller utrymmet för godtycke vara relativt stort. I majoriteten av fallen dĂ€r sökanden fĂ„tt ett Ă„terreseförbud, har Migrationsverket lĂ„tit detta motivera avslag. I ett mindre antal fall har verket tvĂ€rtom upphĂ€vt Ă„terreseförbudet utan att det för en utomstĂ„ende verkar finnas nĂ„gon skillnad mellan fallen. I vissa fall har ett tidsbegrĂ€nsat uppehĂ„lls- och arbetstillstĂ„nd ansetts vara ett sĂ€rskilt skĂ€l för upphĂ€vande, i vissa fall inte. En liknande oklarhet verkar finnas vad gĂ€ller betydelsen av en spĂ€rr i Schengens informationssystem, men detta har bara varit aktuellt i nĂ„got enstaka fall.â (324)
âSom redan nĂ€mnts hade en sökande gjort sig skyldig till brott. Hon hade gjort sig skyldig till stöld och snatteri i ett flertal fall och dömts till böter m.m. Migrationsverket avslog dĂ„ ansökan, trots att förarbetena sĂ€ger att uppehĂ„llstillstĂ„nd bara ska vĂ€gras vid brott som ger fĂ€ngelse.â (324)
âHur lönenivĂ„erna bedömdes i förhĂ„llande till kollektivavtalen varierade. Konkret betydde det att en lön som lĂ„g nĂ„got under kollektivavtalets ibland godkĂ€ndes och ibland underkĂ€ndes och att förutsĂ€gbarheten pĂ„ sĂ„ sĂ€tt kunde vara lĂ„g. Vilken lönenivĂ„ som godkĂ€ndes av Migrationsverket i de individuella fallen kom förmodligen att pĂ„verkas sĂ„vĂ€l av den fackliga organisationens som av den individuella fackliga representantens stĂ„ndpunkt och den individuella beslutsfattarens syn pĂ„ lönefrĂ„gan. NĂ„gon konsekvent linje finns inte i besluten. En konsekvent egen linje â ett slags minimilön för arbetstillstĂ„nd â i Migrationsverkets krav pĂ„ lönenivĂ„n skulle ocksĂ„ komma i konflikt med arbetsmarknadens parters traditionella rĂ€tt att bestĂ€mma lönerna pĂ„ arbetsmarknaden i Sverige.â (325)
âEffekterna kan vidare bli billig och foglig arbetskraft för de arbetsgivare som anstĂ€ller de tidigare asylsökande pĂ„ villkoren i frĂ„ga, eftersom de som sökt asyl förmodligen ofta upplever sig som sĂ€rskilt sĂ„rbara och sĂ€rskilt angelĂ€gna om att ha en anstĂ€llning i Sverige. Utrymmet för nĂ„gon som fĂ„tt tillfĂ€lligt uppehĂ„llstillstĂ„nd för arbete att framföra klagomĂ„l, om verklighetens villkor inte motsvarar de uppgivna eller om villkoren försĂ€mras, Ă€r minimalt eftersom personen dĂ„ riskerar att inte fĂ„ nĂ„got anstĂ€llningserbjudande och dĂ€rmed att inte kunna byta spĂ„r. Den möjlighet som stĂ„r till buds för dem som inte fĂ„tt de villkor de blivit erbjudna Ă€r att försöka byta arbetsgivare och söka ett nytt tillstĂ„nd. NĂ„gon effekt pĂ„ den svenska arbetsmarknaden kan reglerna i sig inte ha, eftersom det Ă€r ett mycket litet antal arbetstagare som omfattas av dem.â (325-326)
Metoden för studien
âInformation frĂ„n Migrationsverkets handbok, statistik frĂ„n Migrationsverkets statistikavdelning och information frĂ„n handlĂ€ggare och beslutsfattare pĂ„ Migrationsverket4 har fĂ„tt komplettera informationen i anstĂ€llningserbjudanden, lagstiftning, rĂ€ttspraxis och Migrationsverkets beslut.â (293)
âUndersökningen av tillĂ€mpningen av reglerna om spĂ„rbyte för före detta asylsökande omfattar alla de 484 ansökningar som kom in 2013. De sökande kom det Ă„ret frĂ€mst frĂ„n Mongoliet, Iran och Irak; dĂ€refter följde Afghanistan, Bangladesh, Uzbekistan, Egypten och Turkiet. Drygt en tredjedel av ansökningarna hade beviljats.â (322)
Ev policy-rekommendationer
âEn strĂ€ng bedömning gĂ€ller i frĂ„ga om den anstĂ€llning som sökanden haft före ansökan. Arbetstagaren ska ha haft lön och försĂ€kringar motsvarande kollektivavtal och avvikelser gĂ„r inte att korrigera i efterhand. Att arbetsgivaren inte tillĂ„ts betala kompletterande lön eller ta försĂ€kringar i efterhand kan vid första pĂ„seende verka rimligt. Men bilden blir en annan om man tĂ€nker pĂ„ att den asylsökande under de första sex eller fyra mĂ„naderna har arbetat enligt de regler som gĂ€ller för asylsökandes arbete under handlĂ€ggningstiden, dvs. ”hela den vanliga arbetsrĂ€ttsliga lagstiftningen” (prop. 1993/94:94, s. 19). I den lagstiftningen stĂ€lls inga krav pĂ„ vare sig lönenivĂ„er, arbetstidens minsta omfattning eller försĂ€kringar. Att kalla arbetsgivarens försök till korrigeringar försök att ”lĂ€ka bristen” Ă€r dĂ€rmed missvisande. Ett alternativ hĂ€r kunde vara att lĂ„ta de arbetsgivare som önskar göra det, kompensera i efterhand inför en ansökan. DĂ„ skulle tillĂ€mpningen tillgodose bĂ„de intresset av att asylsökande försörjer sig sjĂ€lva (pĂ„ vilka villkor som helst inom arbetsrĂ€ttens vida ramar, sĂ„ som lagstiftarens avsikt varit) och intresset av att kollektivavtalsnormen för arbetstillstĂ„nd uppehĂ„lls. Ett annat alternativ skulle vara att bara krĂ€va en viss anstĂ€llningstid med en viss minimi-arbetstid pĂ„ de villkor som erbjuds. Kravet pĂ„ förankring pĂ„ arbetsmarknaden skulle dĂ„ vara uppfyllt.â (324)
