Barn i migrationsprocessen: En undersökning av hur barnets rättigheter i barnkonventionen kommer till uttryck i praktisk rättstillämpning på Migrationsverket när tjänstemän fattar beslut om uppehållstillstånd för barn i familj som sökt asyl

År: 2016

Typ av text: Vetenskaplig rapport

Publicerad av: Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity & Welfare (MIM)

Språk: Svenska

Författare: Anna Lundberg & Jacob Lind

Antal sidor: 113

Tillgänglig på: http://liu.diva-portal.org/smash/get/diva2:1174543/FULLTEXT01.pdf

Vad texten handlar om 

– “Den föreliggande rapporten behandlar frågan hur svensk rättstillämpning på migrationsområdet stämmer överens med barnets rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter och de två tilläggsprotokoll som Sverige har ratificerat (härefter barnkonventionen). Bakgrunden till undersökningen är Regeringens beslut i mars 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att inom särskilt angelägna områden kartlägga hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter stämmer överens med barnets rättigheter enligt barnkonventionen (se kommittédirektiv 2013:35). Barnrättighetsutredningen har identifierat barn i migrationsprocessen som ett särskilt angeläget område för kartläggning. Av intresse är den del av migrationsprocessen som hanteras av Migrationsverket, dvs. hur rättigheterna enligt barnkonventionen tas tillvara vid myndighetens beslut” (s. 5). 

– “Kartläggningens syfte är att ge en bild av hur barnets rättigheter, med fokus på de grundläggande artiklarna i barnkonventionen, kommer till uttryck i praktisk rättstilllämpning på Migrationsverket när tjänstemännen fattar beslut om uppehållstillstånd för barn i familj som sökt asyl. En utgångspunkt är att det ska vara tillämpningsfrågor som prövar hur barnets rättigheter används i rättstillämpningen och som därigenom kan belysa hur barnkonventionen används på migrationsområdet avgränsat till Migrationsverkets asylbeslut. I detta sammanhang har sedan två delområden identifierats: dels beslut fattade under andra halvan av 2013 gällande barn som tillsammans med en eller båda vårdnadshavarna och eventuella syskon sökt asyl (delstudie 1), dels beslut fattade 2013 rörande barn som under processen i Sverige skiljts från sina vårdnadshavare pga. ett omhändertagande med stöd av bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (härefter LVU) eller socialtjänstlagen (2001:453) (härefter SoL) (delstudie 2). Det saknas i dagsläget kunskap om hur vanligt det är att asylsökande barn vilka kommit till Sverige tillsammans med familj, får vårdinsatser via socialtjänsten (UNICEF 2011, sid. 6). I den första delstudien granskas beslut om uppehållstillstånd i grundärendet medan vi i den andra delstudien analyserar hela akter, dvs. intyg från läkare m.fl., och såväl beslut om uppehållstillstånd som beslut om hinder mot verkställighet av en utvisning eller avvisning” (s. 7). 

Viktigaste resultat

Delstudie 1:

– “Beträffande EU-migranterna så återfanns inte i något fall resonemang om barnets situation eller konsekvenserna för barnen av ett återvändande. En rimlig slutsats i denna delstudie är att barnen inte fick sina asylskäl prövade i sak, icke desto mindre togs deras asylansökan formellt upp för prövning i sak. En presumtion om ogrundade asylskäl framträdde. En EU-medborgare som söker skydd har följaktligen mycket små utsikter till bifall … 

– Med undantag för ett barnfokuserat föräldrasamtal så framkommer inte i de undersökta besluten att barnet kommit till tals … Vidare framkommer barnspecifik landinformation i ett ärende. I materialet som helhet, dvs. 30 beslut, så nämns barnkonsekvensanalys, den metod som enligt riktlinjer för Migrationsverket ska användas i genomförandet av barnets bästa, i fem avslagsbeslut och två bifall. Liksom beträffande barnets bästa som återkommer i totalt 13 beslut var formuleringar rörande barnkonsekvensanalyser i det närmaste identiska” (s. 39-40).

Delstudie 2:

– “Referenser till, eller yrkanden kopplade till, barnets bästa i utlänningslagen har i ytterst få av de undersökta fallen någon betydelse i sakprövningen. Vanligt förekommande i avslagsbesluten var generella beskrivningar av innehållet i lagtext och förarbeten som inte hade direkt med det enskilda barnets situation att göra. Barnets bästa återfanns i 14 beslut. Flertalet beslut innehöll en negerande definition av principen, såsom att ett återvändande till hemlandet inte kan anses stå i strid med barnets bästa eller det ”inte i och för sig kan ses som något negativt för barnet att följa med sina föräldrar till hemlandet …  återkommande resonemang i besluten rörande barnets bästa handlade om att barns bästa i barnkonventionen inte är absolut utan en familj med barn måste kunna utvisas även om det finns omständigheter i det enskilda fallet som talar för att det hade varit bäst för barnet att få stanna här eller i något fall att en alltför långtgående tolkning av barns bästa skulle strida mot barns rättigheter enligt konventionen … 

I sju av besluten nämndes skyldigheten att göra barnkonsekvensanalyser. Dessa bestod i ett referat av åläggandet enligt förordning (SFS 2007:996) med instruktion för Migrationsverket att genomföra sådana analyser. I sakfrågan fanns det ett beslut bland bifallen där Migrationsverket i ett resonemang om konsekvenserna för barnen hänvisade till att föräldrarna verkar måna om barnen även om deras förmåga att utöva föräldraskapet brister. I övrigt framkom det inte i något beslut, inte i vare sig grundbesluten eller efter ansökningar om verkställighetshinder/ny prövning, hur en barnkonsekvensanalys gått till konkret … 

Ett tydligt resultat i de granskade akterna var att det inte framgick att barnens åsikter tillmätts betydelse i förhållande till deras ålder och mognad … 

Tio beslut innehöll barnspecifik landinformation om framförallt institutionsplaceringar i ursprungslandet öppna för barn … 

Genomgående i delstudie två är att barns egna asylskäl kommer i skymundan i prövningen av familjeärenden. Resultat i samma riktning framkommer sedan tidigare i flera liknande studier (se t.ex. Barnombudsmannen 2000; Bexelius 2008; Lundberg 2011; Nilsson 2007; Schiratzki 1998, 2005). En tydlig tendens i det sammanhanget var att samla alla yrkanden som görs av barn eller å barns vägnar under synnerligen ömmande omständigheter. Vi fann också något exempel i vår egen kartläggning där barns skyddsskäl antingen ignorerades eller också avfärdades med hänvisning till att myndigheterna i hemlandet kan erbjuda hjälp, hur man vet detta redovisas dock inte … 

Konsekvenserna av att barnens egna asylskäl kom i skymundan var särskilt besvärliga för de familjer som hamnade i verkställighetshinderprocessen efter avslag i samtliga instanser. I dessa fall rådde oklarheter ifråga om vilka faktiska risker det fanns att enskilda barn skulle utsättas för kränkningar vid ett återsändande. I fallen, menar vi, blev omnämnandet av barnens yrkanden i grundbeslutet ett skäl att anta att barnens yrkanden också hade prövats. Emellertid gjordes inte någon reell prövning utan barnens asylskäl hade endast omnämnts under yrkanden. I de fåtal ärenden där barnens egna skäl fick betydelse för utgången i ärendet så handlande dessa om bättre klargörande genom läkarintyg av barnens vårdbehov; att barnet tappat språket helt och hållet; att som i Elnas fall barnet börjat berätta om tidigare trauman; alternativt att Migrationsverket inte hade några upparbetade kontakter med myndigheter i ursprungslandet. Som synes av uppräkningen handlar det i en majoritet av fallen om någon annans handling, inte om att barnets egen berättelse beaktades. En variant av tendensen att bortse från barns egna skyddsskäl var att dessa buntades ihop med resten av familjens skäl i de granskade fallen …  

Vad gäller frågan om återvändande till institutionsvård i hemlandet så hanterades detta i de beslut som togs i verkställighetshinderprocessen på så vis att familjehemsplaceringar i sig inte ansågs utgöra ett hinder mot verkställighet. ”Familjens enhet” ansågs med andra ord vara en extraterritoriell fråga som överlämnades till andra länders myndigheter att säkerställa. I svenska avslagsbeslut som fattades före det att barnen omhändertagits så användes begreppet ”familjens enhet” emellertid som regel för att kunna avslå ansökan pga. otillräckliga skäl för uppehållstillstånd. Såvitt vi kunnat se baserades antagandet om att familjehemsplaceringar eller andra vårdinsatser, vilka sannolikt förlängt en separation mellan barn och föräldrar, inte på någon tidigare praxis från överdomstolen. Att en framtida familjeåterförening ska vara möjlig i hemlandet problematiseras inte i ett enda av besluten genom en analys av konsekvenserna för barnet. Liksom i fallen i delstudie ett återkom formella beskrivningar av barnets bästa samt till ett avtal mellan Migrationsverket, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting (2013). Om ett land har ratificerat konventionen så användes det som ett argument i bedömningen att omhändertagna barn kunde utvisas ensamma … 

Med avseende på delstudie två ställdes även frågan om i vilken utsträckning det förekommer att barn som behöver vård enligt LVU beviljas tillfälligt uppehållstillstånd. Detta förekom i ett fall … I övriga beslut framhöll Migrationsverket att en placering i sig inte utgör ett hinder mot verkställighet …  En utveckling mot att fler omhändertagna barn får tillfälliga uppehållstillstånd skulle kunna vara problematisk om det visar sig att barnens långsiktiga utvecklingsmöjligheter inte kan säkerställas” (s. 54-57). 

– “1. Barns egna asylskäl prövas i liten utsträckning på Migrationsverket. Dessa skäl behandlas som en del av föräldrarnas asylskäl och de tenderar att överskuggas av vad som bedöms vara en bristande trovärdighet i föräldrarnas berättelser. I det granskade materialet fanns flera exempel på fall där barns egna skäl åberopats eller uppdagats på ett tidigt stadium i handläggningen av asylprocessen men som sedan inte utretts vidare. 

2. Barns egna berättelser påverkar sällan utgången i beslut på Migrationsverket, oavsett barnets ålder och mognad, och kartläggningen visar att tjänstemännen inte har kunskaper eller förutsättningar att få fram barns egna asylskäl i samtalen med barnen. Det ställs i regel inte frågor till barnen om asylskäl, och det framstår sällan aktuellt för tjänstemännen att leta efter s.k. barnspecifik landinformation och använda den i utredningarna. I materialet rörande barn som omhändertagits av sociala myndigheter i Sverige återkom referenser till socialnämndernas ansvar för att bidra till ett ordnat mottagande för barnet vid ett återvändande, något som i flera fall ansågs kunna ske utan föräldrarna. Att barnspecifik landinformation inte används gör att tjänstemännen inte heller uppdateras på vilka barnspecifika asylskäl som kan finnas i ett visst land eller område. Vidare berättade tjänstemännen att föräldrarna sällan åberopar barnspecifika asylskäl. Dessa (icke)praktiker får till följd att barns egna skäl för uppehållstillstånd kommer i skymundan i asylprocessen. 

3. Resonemang om barns rättigheter blir synliga i huvudsak vid bedömningen av om det föreligger ”synnerligen ömmande omständigheter” och då genom generella negerande formuleringar om att besluten ”inte strider mot barnets bästa”. Detta innebär att rättigheterna sällan har någon verklig betydelse för den enskilda familjen. Det att barnets bästa kommit att uppfattas som relevant först i samband med bedömningar av humanitära skäl verkar även ha bidragit till att leda bort fokus från att barn kan ha egna skäl till att beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. 

4. Olika myndigheters bedömningar av vad barns bästa betyder i praktiken för enskilda barn varierar vilket delvis kan bero på att barnets bästa som rättsligt begrepp i de enskilda fallen bestäms av socialvetenskapliga och medicinska överväganden. En ännu viktigare förklaring kan vara att de involverade myndigheterna har olika uppdrag, roller och kompetens. Tolkningen av barnets rättigheter är helt beroende av den aktuella kontexten. Detta är helt centralt i en diskussion om betydelsen för asylsökande barn av barnkonventionens inkorporering i svensk lag. 

Vår analys visar att barnets bästa trängs undan och det sätt på vilket så sker är framförallt genom att begreppet sällan används konkret. För att myndigheterna i vissa fall ska kunna fatta avvisningsbeslut som innebär att barnets bästa får träda åt sidan, pga. att andra intressen har ansetts viktigare, krävs för det första en noggrann bedömning av barnets bästa, samt för det andra en väl motiverad avvägning mellan de olika intressena (och här utgör barns bästa ett primärt intresse), för det tredje en tydlig förklaring av hur detta gjorts. I det granskade materialet saknas sådana avvägningar och bedömningar, och internationell rätt förefaller vara en outnyttjad resurs i sammanhanget. 

Utifrån vår granskning kan med fog hävdas att det finns brister ifråga om asylsökande barns likabehandling i asylprocessen och det är oklart vilken betydelse en inkorporering av barnkonventionen skulle kunna ha för att ändra på detta … Familjebarns situation i nuvarande process, så den tonar fram i den föreliggande studien, kan vara ett uttryck för en genomgripande tendens där slumpmässighet och en teknifierad migrationshantering succesivt urholkar barns och vuxnas möjligheter att åtnjuta en fristad från förföljelse och förtryck, dvs. just det som regelverket syftar till att säkerställa. 

Beträffande rätt till liv och utveckling visar kartläggningen att frågor som har anknytning till barnets psykosociala utveckling inte behandlas djupgående i förhållande till enskilda barn; hur goda förutsättningarna är för att barnet ska kunna utveckla sina sociala relationer och vad det finns för förutsättningar och förhållanden i hemlandet i jämförelse med i Sverige för barnets utveckling, utreds i liten utsträckning. I kartläggningen framkommer att det spelar en mycket liten roll att barnet har kommit till tals, för utgången i deras ärenden. Det var inte möjligt att svara på frågan vilken betydelse barnets mognad och utveckling faktiskt har i dessa sammanhang, men vi kan konstatera att det avtryck som barnintervjuerna fick för familjernas slutgiltiga beslut var litet. 

En relevant fråga är om intervjuerna med barn i asylutredningarna i en del fall genomförs enbart för sakens skull. I de fåtal ärenden då barnens situation användes som en reell bedömningsgrund så skedde det i regel inte med hänvisning till utredningen med barnet utan till policydokument och praxis. I delstudien om barn som omhändertagits återkom hänvisningar till socialnämndernas ansvar för att bidra till ett ordnat mottagande för barnet vid ett återvändande, som i flera fall ansågs kunna ske utan föräldrarna. Barnens uppfattningar i denna fråga var såvitt vi kunde bedöma efter en läsning av akterna inte utrett. Det framstod också som mycket osäkert om en institutionsplacering jämförbar med liknande instanser i Sverige skulle kunna åstadkommas. I intervjustudien bekräftas dessa resultat genom tjänstemännens beskrivningar av att samtalen med barnen präglades av andra saker än barns egna asylskäl. Det finns skäl att tro att man saknar förutsättningar på Migrationsverket att leva upp till barnrättskommitténs krav på en anpassad process där barn har utrymme att komma till tals. Vår granskning pekar sammanfattningsvis på en juridisk-teknisk tillämpning av utlänningslagens paragrafer som inbegriper en outtalad konsensus om att barnkonventionens artiklar är viktiga men enbart som symboler för att staten lever upp till barnkonventionens krav. 

Bristerna ifråga om barns rättigheter i asylprocessen kan vara ett uttryck för rättssäkerhetsproblem i vidare mening som kan förstås i ljuset av, dels att asylsökandes berättelser presumeras vara osanna, och dels att frågor som ytterst sett är av politisk karaktär, såsom i vilken utsträckning invandringen ska begränsas, har hänförts till myndigheter och enskilda handläggare att avgöra, snarare än genom att barnkonventionen görs tydlig för rättstillämparna genom lagstiftningen” (s. 1-3).

– “I granskningen av beslut framkommer liksom under intervjuerna att barnkonventionens intentioner, såsom dessa har transformerats in i utlänningslagen, inte har haft förväntad effekt. Utlänningslagens paragrafer om barnets bästa och barns rätt att komma till tals har inte motsvarats av ett beaktande av barns rättigheter i vardagens praktik. I fokus för handläggarna och beslutsfattarna står rättstillämpning snarare än de socialvetenskapliga och medicinska bedömningar begreppet barnets bästa förutsätter. Förklaringarna till de stora problemen i verksamheten finns dels i den omständigheten att staten har ett intresse, och ett privilegium, att begränsa invandringen till Sverige, och dels dagens allt mer effektivitetspräglade migrationshantering. Kraven på kortare handläggningstider tycks medföra att handläggningen går allt fortare trots ärendenas komplexitet. Det saknas uppenbart resurser för att göra de genomgripande utredningar som är nödvändiga i asylbedömningar. 

En inkludering av barnets bästa i svensk lag, och framgent av hela barnkonventionen, menar vi är en eftergift och uttryck för överförande av ansvar från statliga institutioner till individer. Det är en eftergift till olika samhällsaktörer som kräver en starkare betoning av barns rättigheter. Barnets bästa och barns rättigheter kan egentligen inte hanteras på något särskilt bra vis av Migrationsverket, men lagstiftarna förskjuter problemen dit och låter tjänstemännen hantera sådant som inte kan hanteras särskilt väl i enskilda handläggningsprocesser. Av politiska skäl riskerar på detta vis barns rättigheter stanna vid retorik, utan egentligt innehåll. Den vaga innebörd av barns rättigheter som barnkonventionen ger uttryck för, i kombination med en gemensam uppfattning att barns rättigheter är en väldigt viktig fråga, förstärker paradoxalt nog denna problematik” (s. 104). 

– “I den föreliggande kartläggningen har vi sett hur en ojämlikhet manifesteras i Migrationsverkets rättstillämpning. Utrymmet för denna manifestation tillhandahålls genom sådana förarbetsuttalanden som att avvägningar mellan intresset av att upprätthålla en reglerad invandring och barnets bästa-principen i sista hand är en fråga för den enskilde handläggaren att hantera. En allvarlig situation uppstår när familjers ansökningar avslås men de inte ser något annat val än att stanna kvar i Sverige trots avslagsbeslutet. I Migrationsverkets terminologi definieras detta som ”olaglig vistelse”. Detta kan senare i processen användas till nackdel för de asylsökande barnen, även om man är överens om att barnen inte ”valt att stanna kvar” och även att deras föräldrar förmodligen har gjort bedömningen att barnens bästa i jämförelse med att åka tillbaka till ett land de lämnat, är att hålla sig undan i Sverige. Det framstår som om vårdnadshavare fråntas sin föräldraroll i asylprocessen, eller i vart fall får denna kraftigt inskränkt” (s. 105). 

Metoden för studien

“Kartläggningen tar sikte på Migrationsverkets beslut i ärenden som rör enskilda barn i familj.6 Totalt 100 asylbeslut och 17 akter har granskat och tio intervjuer har genomförts med sammanlagt 20 anställda handläggare och beslutsfattare på Migrationsverket. De senare syftar till att bl.a. tydliggöra förutsättningarna i vardagsarbetet för att beakta barnkonventionen” (s. 6). 

Ev policy-rekommendationer

“Frågan är då vilken betydelse det skulle få att lagen utvidgades till att inbegripa barns rättigheter enligt barnkonventionen, alltså att lag fylldes på med mera lag. Ett alternativ vore att mer resurser tillsattes på utbildning, så att den lag som finns redan idag kunde användas på det sätt som var tänkt, eller att man börjar arbeta med de mer ge- 106 nomgripande bristerna i migrationshanteringen … Barnrättsforskaren Didier Reynaert m.fl. (2012) påpekar att det är ett vanligt antagande att mer rättigheter för barn är något gott i sig självt. En sådan essentiell syn på barns rättigheter ger dock sällan utrymme för reflektion omkring vad barns rättigheter betyder i en specifik situation. Debatten om barnkonventionens inkorporering behärskas, menar vi, av en sådan syn. Barns bästa i det enskilda fallet blir mycket godtyckligt i Migrationsverkets asylprövning. Att fylla på lagen med mer rättigheter som inte har någon betydelse för barn i praktiken tror vi därför inte betyder särskilt mycket för asylsökande barn och deras familjer. Om barns rättigheter ska stärkas i asylprocessen krävs åtgärder och insatser i form av politiska omprioriteringar som inte automatiskt följer av en inkorporering av barnkonventionen” (s. 105-106). 

Sammanfattad av: Alva Nissen